"За словом "релоцированный" ничего не стоит": как (не)принятые политические решения влияют на громады без территорий

Возможность для ребенка учиться в школе своей громады на родном языке — пусть даже онлайн. Возможность платить налоги в свою громаду. Возможность получить помощь в связи с гибелью военнослужащего от той громады, в которой погибший человек проживал и был зарегистрирован. Возможность идентифицировать себя с громадой/областью, несмотря на оккупацию территории – потому что институты громады/области сохранены. И так далее… Часто механизм решения таких проблем – от частного к общему – начинается с адвокации на локальном уровне и приводит к тому, что общественный сектор в конечном итоге влияет на принятие (или непринятие) того или иного политического решения. Это, кстати, процесс довольно медленный.

О влиянии политических решений на жизнь громад и одновременно о влиянии общественного сектора на принятие политических решений – наш разговор с Еленой Нижельской, общественной деятельницей из Луганщины, руководительницей ОО "Кризисный медиацентр "Северский Донец".

- Предлагаю сузить нашу тему к такому контексту: реалии активных боевых действий последних четырех лет; специфика и проблемы именно релоцированных громад Луганской области, территория которых находится под оккупацией. И, кроме этого, предлагаю четко определиться с дефиницией: что мы вообще сейчас будем вкладывать в понятие "политическое решение"? Итак, скажите, Елена: какие решения корректно называть политическими?

- Это решения центральных органов власти, а именно Верховной Рады и Кабинета министров, — решения, которые влияют на жизнедеятельность, в том числе, наших громад. То есть политические решения — это решения, принятые институциями национального уровня в пределах их полномочий, которые являются обязательными для исполнения на всех уровнях. В период военного времени политический процесс как бы приостановлен. Но у нас Верховная Рада сформирована в своем большинстве из представителей политических партий – и, соответственно, они принимают политические решения.

И здесь еще нужно учитывать некоторую двоякость в толковании слова "политический". В одном смысле оно трактуется как деятельность политических партий, а с другой стороны – это политики (в значении документы – авт.), стратегии, которые влияют на жизнь общества. То есть, для меня, если коротко, политические решения – это решения, которые приняты на национальном уровне и влияют на локальный уровень.

- Какие решения, принятые за последние четыре года, вы бы назвали важными для функционирования луганских громад?

- Если говорить о Луганской области, то здесь следует помнить, что у нас 37 громад, и 11 из них — так называемые "старооккупированные", оккупированные с 2014 года. В отношении этих громад в 2014–2015 годах не было принято политическое решение о сохранении институций (как и в отношении соответствующих громад Донецкой области – авт.). Эти громады сейчас не имеют представительства в какой-либо форме, кроме областной администрации – но это, скажем так, не совсем громада. Когда на каких-то официальных встречах я слышу цифру "26 громад", постоянно говорю – не 26, а 37! 26 – это количество военных администраций, и это абсолютно не равно количеству громад области. И в отношении 11 громад до сих пор ничего не урегулировано. И если вы сейчас зайдете в реестр юридических лиц и наберете в поиске, например, я не знаю, как оно там правильно сейчас написано – Кадиевский городской совет или Стахановский городской совет – вы увидите, что там все остается так, как было по состоянию на 2014 год. Или введите "Луганский областной совет" – и увидите там господина Голенко… (Валерий Голенко возглавлял Луганский облсовет по состоянию на 2014 год. – "ОстроВ"). Все эти органы юридически не ликвидированы. И это также – отсутствие политического решения, которое определило бы юридический статус этих громад. Включая, кстати, Крым.

Что касается 26 громад, находящихся под оккупацией с 2022 года, то первым и ключевым политическим решением стало создание в них военных администраций, действующих за пределами своих территорий. А мы же понимаем, что формальное существование этих институций, которые сейчас управляют нашими громадами, возможно только при условии бюджетирования, только если у них есть бюджет. Поэтому, соответственно, следующим важным политическим решением было введение дополнительной дотации для таких громад из государственного бюджета.

Благодаря субсидиям сохранили институции громад, но поставили их в зависимость от вертикали власти

- Почему дотирование от государства стало обязательным условием для сохранения институций громад, территории которых оккупированы?

- Смотрите, какая тогда сложилась ситуация... В 2022 году во всех громадах Украины, включая наши громады, налог на доходы физических лиц (НДФЛ) уплачивался в бюджет громады. И этот налог с военнослужащих и представителей других силовых структур также уплачивался в те громады, где эти части или структуры были зарегистрированы. И мы понимаем, что в 2022 году возникла ситуация, когда размер этих налогов существенно вырос, потому что этот налог привязан к зарплате, грубо говоря, – а она у силовиков выросла. Таким образом, вырос размер налогов, которые поступали в бюджеты наших громад. И в 2023 году было принято политическое решение: налоги с доходов военнослужащих перевести из местных громад на национальный уровень (закон 3428-IX, принятый 8 ноября 2023 года, предусматривает перенаправление денежного обеспечения военных из местных бюджетов в государственный. – «ОстроВ»). То есть, централизовать этот процесс. Тогда шла экспертная дискуссия – в Ассоциации городов Украины много спорили – оставлять ли эти налоги на местном уровне. В конце концов в законодательстве прописано, что централизация уплаты этого налога действует только в условиях войны, до 31 декабря года, в котором будет завершено военное положение – потом вроде бы все будет, как было. Но ведь это изъятие налогов привело к тому, что поступления средств в бюджеты громад значительно снизились.

Плюс – именно это прекрасное слово "релоцированный". За этим словом ничего не стоит. Просто ничего.

- Вы о том, что понятие "релоцированный" не закреплено отдельно в законодательстве — ни в отношении громад и учреждений, ни в отношении бизнеса?

- Да. Когда ты переехал, обратился в налоговую инспекцию по новому месту жительства и изменил налоговый адрес, с того дня ты уплачиваешь налоги по месту нового проживания.

- Кстати, «ОстроВ» писал о том, что ФЛП из Луганской области по ряду причин не могут сохранять луганскую регистрацию и платить налоги в свои громады. В том числе мы затрагивали эту тему в беседах с главой ОВА Алексеем Харченко и писали о том, что представители Луганщины для решения проблемы обращаются с конкретными предложениями в Кабмин и в профильное министерство. Предлагаю позже об этом поговорить отдельно.

- Итак, возвращаясь к тому, что в бюджеты громад перестали поступать поступления от ПДФЛ военнослужащих и сотрудников силовых структур. Тогда государство в качестве компенсации придумало эту дотацию на поддержку громад, пострадавших от вооруженной агрессии РФ (громады, которые остались вообще без территорий в результате оккупации и боевых действий, как, например, все без исключения луганские, отнесенные именно к этой категории – при отсутствии в законодательстве понятия "релоцированные". – "ОстроВ"). И на сегодняшний день львиная доля бюджетов этих громад – это именно та дотация. Дотация, да…

- Мы как-то писали, что собственные поступления в бюджеты громад Луганской области составляют примерно 8% от бюджета.

- Причем, думаю, это в значительной степени НДФЛ с сотрудников все тех же релоцированных администраций и учреждений...

Подчеркну: введение этой дотации, с одной стороны, позволило сохранить эти учреждения — так называемые перемещенные. Но, с другой стороны, поставило их в абсолютную зависимость от властной вертикали.

- Примитивно говоря, "от Киева", то есть, так?

- Именно так. Тем более что о каком-либо местном самоуправлении в Луганской области мы уже не говорим. У нас нет ни одного совета, местное самоуправление в Луганской области приостановлено.

И еще важно то, что сейчас в Украине нет ни одной военно-гражданской администрации. Аббревиатура ВГА осталась нам в памяти от предыдущих лет, но на сегодняшний день военно-гражданских администраций в Украине нет – есть только военные администрации, которые работают абсолютно по другому закону. Я читала фразу "эпоха ВГА завершилась". Думаю, наверное, не завершилась, а временно приостановилась. Скорее всего, надеюсь, когда-нибудь будет в обратном порядке: то есть, наоборот, вместо военных администраций со временем снова будут военно-гражданские, и потом уже будет переход к самоуправлению. Но на сегодняшний день констатируем: военно-гражданских администраций нет. Для регулирования деятельности военных администраций нет отдельного закона – они работают по закону, вводящему военное положение.

Функции местного самоуправления, полностью отсутствующего в Луганской области, взял на себя общественный сектор

- Если говорить о полном отсутствии органов местного самоуправления в нашей области, то мое личное наблюдение таково: в случае с Луганской областью функции этих органов взял на себя общественный сектор.

- Да, общественный сектор может влиять и влияет на принятие решений, он действительно в определенной степени взял на себя функции советов. Но это абсолютно ситуативно, это возможно, если в громаде было и есть какое-то ядро.

- То есть, я бы сказала, что если в той или иной громаде нашелся такой опытный и активный человек, то община как бы "выиграла в лотерею".

- Это может быть и группа людей… И тогда эти люди могут "двигать" идею локальной демократии. Общественные слушания, обсуждения, петиции — все это никуда не делось. В условиях военного положения и в условиях деятельности военных администраций эти инструменты вполне возможны. Работают общественные советы, советы по вопросам ВПЛ… Но эффект зависит от того, какие люди туда попали. Если эти люди готовы что-то делать, на что-то влиять, тогда они и пытаются это делать.

- Если говорить о том, что вы назвали "локальной демократией", о решениях местного уровня, напомню читателям: "ОстроВ" писал о том, что вы лично в конце октября 2024 года организовали онлайн-встречу представителей громады с Алексеем Харченко — только что назначенным на тот момент главой Северскодонецкой ГВА. А впоследствии вы предложили представителям громады принять участие в формировании проекта бюджета на 2025 год. И в итоге именно благодаря влиянию общественности произошла оптимизация аппарата ГВА (тогда уволили около 20 сотрудников) и увеличение расходов на социальную сферу. Но это – о локальном. Предлагаю привести примеры влияния общественности Луганщины и вашего лично на политические решения, которые в конечном итоге важны и для других регионов – помимо Луганской области, для страны в целом.

- Вот один из последних примеров. Те, кто следит за общественной жизнью Луганщины, наверное, знают историю, которую общественная активистка Ольга Жидкова-Ширшикова рассказала в соцсетях. Если коротко: Северскодонецкая ГВА отказала семье в помощи в связи с гибелью Андрея Ширшикова, мужа Ольги. Аргументировали тем, что семья купила жилье в Ивано-Франковске и теперь члены семьи являются представителями Ивано-Франковской громады. …А на самом деле нужно было взять соответствующее положение и внимательно его прочитать. Я с самого начала говорила: какая разница, где находятся родственники погибшего человека? Его мама или отец могли с рождения и до смерти не бывать в Северскодонецке… Но важно, что он сам был из Северскодонецкой общины. И по состоянию на 2026 год внесли поправку в соответствующее постановление, и теперь помощь "привязывается" не к месту регистрации или проживания родственников, а к регистрации того человека, который погиб.

- То есть, мы можем сказать следующее: вы своими обращениями, своей аргументацией способствовали тому, что в профильном министерстве внесли поправку в постановление — и теперь четко прописано, что родственники погибших имеют право на помощь от тех громад, где были зарегистрированы погибшие? И это абсолютно конкретное политическое решение. Оно касается и тех, чьи погибшие родственники были зарегистрированы в условном Херсоне или Гуляйполе – а семьи в итоге за четыре года оказались в других громадах? То есть, четко прописана привязка помощи к регистрации погибшего человека, а не его семьи.

- Именно так. Кстати, это как раз удачный пример адвокации — когда мы не решали вопрос конкретной Ольги Жидковой, а пытались разобраться, в чем же именно заключается ошибка.

Убедили государство сохранить украинские онлайн-школы в "тех" общинах

- Давайте поговорим о том, как общественность Луганской области противостояла планам Министерства образования Украины сделать все школьное образование "офлайновым" — то есть, по сути, ликвидировать те школы, которые были релоцированы (несмотря на упомянутую вами "неузаконность" этого понятия) из оккупированных территорий. Напоминаю: предполагалось закрыть все без исключения школы Луганщины, где онлайн обучаются дети из-за рубежа, из оккупированных территорий и из разных регионов Украины.

- Эта государственная концепция, государственная политика в отношении офлайн-обучения — это, с одной стороны, хорошее дело, ведь детям нужно общаться вживую и так далее. Но с другой стороны — это просто крест на школах из временно оккупированных громад. Наши школы, так называемые перемещенные, возможно, в каких-то уникальных случаях и могут организовать очное обучение – ну, я не знаю, если в условном Днепре или Кропивницком где-то там найти пустое здание школы...

- Отметим сразу: ни одна из так называемых релоцированных школ не организовала на территории, контролируемой Правительством Украины, очное, то есть "живое" обучение. Помимо вузов, полностью "вживую" работает только военный лицей из Кременной в Киевской области. По информации наших источников, как минимум один из педагогических колледжей Луганской области "вживую" набирает абитуриентов в Полтавской области, но при этом продолжает обучение онлайн. Что касается школ – ни одна из перемещенных школ не организовала очное обучение.

- В 2024 году, когда Министерство образования и науки хотело провести эту реформу по отмене дистанционного обучения, – вспомните, какой был протест со стороны педагогов, родителей, со стороны граждан. И тогда мы это остановили. И вы же тоже – как журналисты из Луганской области – участвовали в этом протесте. Мы собирали педагогическое сообщество, проводили дискуссии, писали обращения... Именно на базе нашей ОО "Кризисный медиацентр "Северский Донец" проходили эти дискуссии. Приходили и родители, и учителя, и директора школ... Максимальную активность проявляли даже не столько администрации городов (в нашем случае Северскодонецка), а именно это родительское и педагогическое сообщество. И в итоге школы из оккупированных громад продолжили работать в режиме онлайн во всех подобных громадах, не только в луганских. Это как раз тот пример, когда политическое решение на уровне страны было готово – а общественность помешала его принять. Это пример того, когда вертикальная политика государства столкнулась с сопротивлением на горизонтальном уровне. И горизонтальный уровень на сегодняшний день победил.

…Я понимаю, что, возможно, и не нужно сохранять, например, целых 20 школ именно в Северскодонецке…

- …Но практика показывает, что эти школы сейчас востребованы — пусть и не в таком количестве. Например, казалось бы, Беловодская поселковая громада Луганской области относительно небольшая. Но сейчас, в условиях переселения, у нее есть два учреждения среднего общего образования (извините за этот современный термин, обозначающий привычное понятие "школа"). Так вот, "ОстроВ" писал о том, что в двух школах Беловодской громады сейчас онлайн обучаются около 380 детей, значительная часть из них – в оккупации и за рубежом. И именно за рубежом такое онлайн-обучение очень востребовано – потому что оно проходит на родном языке по привычным и удобным для ребенка методикам. В целом, конечно, образование в контексте оккупированных громад – это отдельная тема, требующая отдельного тщательного исследования.

- Кстати, я разговаривала с директором одной из наших школ… Она рассказывает, что наши учителя за рубежом проводили своеобразную рекрутинговую кампанию, привлекали детей к обучению в наших школах. Знаю, что так же поступают и учителя из Запорожской области. И в итоге в этих школах действительно учится много украинских детей, проживающих за рубежом.

Бизнес из "тех" территорий: процесс адвокации продолжается

- О том, что бизнесу, зарегистрированному в налоговых органах Луганской области, работать сложно, а то и вовсе невозможно, писано-переписано и проговорено уже много раз, в том числе и «ОстроВ». Руководитель областной администрации сменился – был Лысогор, пришел Харченко – проблема осталась, и попытки луганского сообщества как-то "узаконить" луганский релоцированный бизнес последовательно продолжаются. И обладминистрация тоже активно вовлечена в это – смена руководителя не стала помехой, даже наоборот.

- У нас на уровне области регулярно проходят диалоги с бизнесом… И я хочу сказать, что глава экономического департамента ОВА Игорь Куденко действительно прилагает усилия, чтобы решить проблемы нашего бизнеса, наших ФЛП. Чувствуется, что ему это действительно небезразлично, что он искренне переживает. И именно во время одной из таких встреч возникла идея создать инициативную группу и внести предложения по урегулированию наконец-то статуса перемещенного бизнеса. Конечно, мы стараемся смотреть дальше, в том числе в части возможности перераспределения налогов... То есть, на данный момент наша инициативная группа предлагает, чтобы статус релоцированного бизнеса отражался в свидетельстве о регистрации, чтобы в реестре налогоплательщиков была соответствующая запись. Кроме меня, в инициативной группе еще шесть человек – здесь задействованы именно люди, активисты, а не организации. Наши предложения сейчас находятся на рассмотрении в Министерстве экономики. А еще недавно у нас в "Кризисном медиацентре "Северский Донец" состоялась встреча с народным депутатом Украины, мажоритарщиком от Луганской области Сергеем Вельможным. Среди прочего, я поднимала и вопросы бизнеса – и оказалось, что, например, наш народный депутат от Луганщины вообще ничего не знал об этой теме! В итоге через него мы направили в Верховную Раду наши наработки, предложения – чтобы хотя бы на уровне Верховной Рады знали о том, что эти проблемы существуют.