"Белый паспорт" для молодежи из оккупации: решит ли новый механизм проблему документов

Более двенадцати лет российской оккупации части украинских территорий привели к появлению поколения молодых людей, которые юридически являются гражданами Украины, но фактически не могут подтвердить свою личность украинскими документами. Многие из них родились или достигли совершеннолетия уже в условиях оккупации, никогда не получали украинский паспорт и сегодня имеют только документы, выданные оккупационными властями "республик" или Россией. Когда же такой человек решает выехать на подконтрольную Украине территорию, он сталкивается с парадоксом: вернуться в собственное государство без документов практически невозможно.

Именно для решения этой проблемы Кабинет Министров утвердил экспериментальный порядок оформления удостоверения личности на возвращение в Украину (так называемый "белый паспорт") для граждан, родившихся на временно оккупированных территориях после 1991 года. Предполагается, что новый механизм позволит молодым украинцам, которых нет в государственных реестрах, получить временный документ для возвращения домой через украинские дипломатические учреждения.

"На самом деле само появление этого постановления — это уже позитив. Мы долгое время занимались адвокацией, чтобы такой документ вообще появился", — отметила "ОстроВу" адвокационный директор Центра прав человека ZMINA Алена Лунёва.

Впрочем, сразу после принятия постановления более 30 правозащитных организаций заявили, что отдельные положения документа могут не только не решить проблему, но и создать новые барьеры.

По их мнению, правительство фактически возлагает на человека обязанность доказывать свое украинское гражданство в условиях, когда именно оккупация лишила его возможности получить необходимые документы.

"ОстроВ" разбирался, как будет работать новый механизм, почему его появление важно для тысяч жителей оккупированных территорий и какие риски правозащитники предлагают устранить еще до завершения экспериментального проекта.

Что такое удостоверение на возвращение

Удостоверение личности на возвращение — это документ, который позволяет гражданину Украины въехать на территорию государства, если у него нет паспорта для пересечения границы. Он оформляется и выдается зарубежными дипломатическими учреждениями.

"Такой документ нужен людям, которые потеряли паспорт, у которых его украли, которые его утратили или вообще никогда не имели документов для выезда за границу. Это абсолютно обычный документ, который выдается практически всеми странами мира. Он рассчитан на типичную ситуацию: человек находится за границей, у него, например, украли паспорт, и он не может вернуться домой. В таком случае дипломатическое учреждение или консульство выдает ему временный документ для возвращения.

Внешне он напоминает паспорт, имеет белую обложку, поэтому в быту его часто называют "белым паспортом". В документ вклеивается фотография заявителя, указываются его персональные данные, срок действия удостоверения и другая необходимая информация. Это стандартная международная практика", — пояснила "ОстроВу" адвокационный директор Центра прав человека ZMINA.

Однако для жителей временно оккупированных территорий этот механизм годами работал значительно сложнее.

"Очень часто их просто нет в государственных реестрах. Наиболее проблемной является ситуация с молодыми людьми, которые достигли 14 лет или совершеннолетия уже во время оккупации. Они нередко никогда не оформляли украинский биометрический или заграничный паспорт и имеют только свидетельство о рождении", — объясняет Лунёва.

По ее словам, получить удостоверение на возвращение такой человек, скорее всего, не сможет, потому что государственные органы просто не могут подтвердить его личность из-за отсутствия данных в реестрах.

Алена Лунёва подчеркивает, что эта проблема вовсе не новая, она существовала и до 2022 года, но после начала полномасштабного вторжения приобрела совершенно иные масштабы.

Дело в том, что раньше молодой человек мог пересечь административную границу с Крымом или линию разграничения на Донбассе по тем документам, которые у него были. Сегодня такой возможности уже нет, выезд с временно оккупированных территорий осуществляется через третьи страны.

"Главная проблема заключается в том, что многих граждан Украины, которые возвращаются таким путем, просто нет в государственных реестрах. Если человека нет в реестрах, его личность невозможно быстро проверить. Именно поэтому либо необходима специальная процедура установления личности, либо сама проверка длится значительно дольше", — говорит адвокационный директор Центра прав человека ZMINA.

Именно эту проблему и призван решить экспериментальный проект Кабинета Министров. Он предусматривает, что украинские дипломатические учреждения смогут самостоятельно проводить процедуру установления личности, опрашивать свидетелей и принимать решение о выдаче удостоверения без дополнительного обращения в Государственную миграционную службу.

По мнению разработчиков, это должно сделать процедуру более понятной и быстрой для людей, покидающих оккупированные территории. Однако именно порядок установления личности стал предметом наибольшей критики со стороны правозащитников.

Новый порядок

Несмотря на критику отдельных положений постановления, правозащитники подчеркивают: само появление отдельного механизма оформления удостоверения на возвращение является важным шагом.

По словам адвокационного директора Центра прав человека ZMINA Алены Лунёвой, общественные организации долгое время добивались того, чтобы государство создало специальную процедуру именно для людей, выезжающих с временно оккупированных территорий и не имеющих возможности подтвердить свою личность по общим правилам.

Оформить удостоверение, срок действия которого составляет три месяца, бесплатно можно в украинских дипломатических учреждениях в Беларуси, Грузии, Армении, Турции и Казахстане.

Для получения удостоверения на возвращение заявитель или его законный представитель должен лично обратиться в выбранное зарубежное дипломатическое учреждение и подать пакет документов:

1) письменное заявление с указанием персональных данных, обстоятельств, из-за которых возникла необходимость оформления удостоверения;

2) свидетельство о рождении (украинское или выданное за границей с надлежащей легализацией), его заверенная копия, электронное свидетельство о рождении либо выписка из Государственного реестра актов гражданского состояния;

3) копии документов родителей, подтверждающих их личность и гражданство Украины (либо электронные паспорта). Если таких документов нет, информация о родителях будет проверяться по государственным реестрам на основании сведений, предоставленных заявителем;

4) если документы подает законный представитель — документ, удостоверяющий его личность и гражданство Украины, а также документ, подтверждающий соответствующие полномочия;

5) две цветные фотографии размером 3,5 × 4,5 см и одна фотография размером 10 × 15 см.

Если в государственных реестрах отсутствуют документы с фотографией или другие данные, позволяющие идентифицировать человека, консульское учреждение проводит процедуру установления личности. Для этого заявитель заранее указывает в заявлении свидетеля, которого могут опросить лично в дипломатическом учреждении либо дистанционно в режиме видеоконференции.

Свидетелем может быть совершеннолетний либо достигший 16-летнего возраста дееспособный член семьи заявителя: муж или жена, бывший супруг или супруга, родители, дети, братья, сестры, дедушка, бабушка, внуки, усыновители, опекуны или попечители. Такой свидетель должен иметь документы, удостоверяющие личность и подтверждающие гражданство Украины, а также документы, подтверждающие родственную связь с заявителем, например свидетельство о рождении или браке.

Если подтверждающих документов нет, дипломатическое учреждение самостоятельно проверяет информацию через государственные реестры и информационные базы, в том числе с помощью системы межведомственного взаимодействия "Трембіта".

Срок проведения процедуры установления личности не должен превышать двух месяцев со дня подачи заявления.

Зарубежное дипломатическое учреждение может отказать в оформлении удостоверения на возвращение в следующих случаях:

1) не подтверждены полномочия законного представителя — если документы или данные государственных реестров не подтверждают, что лицо имеет право действовать от имени заявителя;

2) не удалось идентифицировать личность — если информация из государственных реестров не подтверждает данные, предоставленные заявителем или свидетелем, либо ее недостаточно для установления личности;

3) предоставлены недостоверные сведения — если заявитель, законный представитель либо свидетель сообщили ложную информацию;

4) имеются предостережения Службы безопасности Украины.

Критика

Несмотря на то, что экспериментальный проект призван упростить возвращение граждан Украины с оккупированных территорий, правозащитные организации заявляют: отдельные положения постановления могут создать новые барьеры именно для тех людей, ради которых оно принималось.

В совместном заявлении более 30 правозащитных организаций подчеркивается, что отсутствие человека в украинских государственных реестрах является прямым следствием российской оккупации, а не его собственной вины. В то же время новый порядок фактически возлагает на заявителя обязанность самостоятельно доказывать свою личность и принадлежность к гражданству Украины.

"Общее замечание относительно логики самого Порядка заключается в том, что государство перекладывает на человека, пострадавшего вследствие вооруженной агрессии РФ, ответственность за последствия оккупации. Порядок исходит из ошибочной правовой презумпции: человек, родившийся на оккупированной территории, сам должен доказать свою связь с государством. Но отсутствие информации о таком лице в Едином государственном демографическом реестре — не вина человека, а прямое следствие вооруженной агрессии. Такой подход превращает место рождения в основание для ограничений. Следовательно, Порядок противоречит международным обязательствам Украины", — говорится в тексте обращения.

В частности, по словам Алены Лунёвой, наибольшую обеспокоенность вызывают сразу несколько положений постановления:

- возможность отказа из-за предостережения СБУ;

- слишком узкий круг свидетелей;

- отсутствие альтернативной процедуры для людей, у которых нет близких родственников;

- недостаточные гарантии защиты персональных данных.

"Наиболее тревожным является именно механизм предостережения СБУ. Представим ситуацию: человек собрал все необходимые документы, предоставил паспорта родителей, подтвердил свою личность, приехал в консульство и ожидает получения удостоверения. Но в этот момент появляется предостережение СБУ. При этом постановление не определяет, в какой именно форме такое предостережение должно быть оформлено. Достаточно ли будет телефонного звонка сотрудника СБУ консулу со словами: "У нас есть предостережение"? И хватит ли этого уже для того, чтобы человеку отказали? Именно эта неопределенность вызывает наибольшую обеспокоенность", — говорит правозащитница.

По мнению правозащитников, такая норма может противоречить статье 33 Конституции Украины, которая гарантирует гражданину право беспрепятственно вернуться в свое государство.

"Фактически постановление создает ситуацию, когда личность уже установлена, гражданство подтверждено, но из-за предостережения СБУ человеку могут не выдать документ, который является единственным законным основанием для возвращения в Украину. Это выглядит как нарушение конституционного права гражданина на въезд в собственную страну. Именно поэтому мы категорически выступаем против того, чтобы предостережение СБУ было отдельным основанием для отказа в выдаче удостоверения", — отмечает Лунёва.

Она также обращает внимание, что Закон "О Едином государственном демографическом реестре" не предусматривает участия СБУ в процедурах оформления документов, поэтому появление такой нормы является фактически беспрецедентным.

Еще одна проблема касается процедуры установления личности через свидетелей. Действующий порядок предусматривает довольно узкий круг людей, которые могут подтвердить личность заявителя. Однако, как подчеркивают правозащитники, реальные жизненные обстоятельства часто не укладываются в такую модель.

"Например, не учитываются дядя, тетя, родные брат или сестра в отдельных случаях, другие родственники, которые вполне могли бы подтвердить личность человека. То есть даже перечень членов семьи является неполным. При этом нужно понимать специфику этой категории людей. Очень часто молодежь выезжает с оккупированных территорий вопреки позиции своей семьи. Они годами ждут совершеннолетия, чтобы получить возможность самостоятельно выехать. В таких ситуациях рассчитывать на то, что родители согласятся подтверждать их личность, просто нереалистично", — говорит адвокационный директор Центра прав человека ZMINA.

По ее словам, особенно уязвимыми остаются дети-сироты и молодые люди, которые вообще не имеют близких родственников.

"Это не выдуманная ситуация, такие случаи уже есть. Есть молодые люди, которые были сиротами на оккупированной территории, достигли совершеннолетия и теперь пытаются выехать. Но совершеннолетие не означает, что у них вдруг появились родители или другие близкие родственники. Фактически мы оставляем самых уязвимых людей без защиты государства. Мы словно говорим им: "У вас нет родителей, которые могут подтвердить вашу личность? Тогда оставайтесь без документов где-нибудь в Казахстане или другой стране". Это абсолютно неправильный подход", — подчеркивает она.

Именно поэтому правозащитница предлагает существенно расширить перечень свидетелей. По ее мнению, возможность подтвердить личность должны иметь не только ближайшие родственники, но и другие люди, которые действительно знают заявителя — соседи, одноклассники, друзья или знакомые, способные объяснить, откуда они его знают.

Еще одним недостатком нового порядка она называет отсутствие возможности дистанционного оформления документов. Сегодня человек должен сначала выехать в третью страну, обратиться в дипломатическое учреждение и ждать решения уже за границей. По словам Лунёвой, этот процесс может длиться от нескольких недель до нескольких месяцев. Вместе с тем часть процедур, в частности подачу документов и предварительную проверку, можно было бы организовать дистанционно.

Кроме того, правозащитники считают, что государство должно предусмотреть альтернативные способы установления личности для тех случаев, когда найти хотя бы одного свидетеля невозможно.

Именно эти люди, которые из-за оккупации потеряли связь с семьей или вообще остались сиротами, сегодня рискуют оказаться за пределами нового механизма возвращения в Украину.

Это не только вопрос документов

Правозащитники подчеркивают: проблема оформления украинских документов для жителей оккупированных территорий с каждым годом будет только обостряться. Речь идет уже не об единичных случаях, а о целом поколении молодых украинцев, которые из-за оккупации не смогли получить украинские паспорта.

Особенно остро этот вопрос стоит именно сейчас, когда в Украине продолжается вступительная кампания в учреждения высшего образования. Государство на протяжении многих лет создавало упрощенные условия поступления для молодежи с оккупированных территорий, однако без возможности выехать и оформить документы воспользоваться этими возможностями многие просто не могут.

"Мы постоянно говорим, что эту молодежь нужно привлекать в Украину, давать ей возможность учиться, строить свое будущее здесь. Но какой смысл в этих возможностях, если человек физически не может приехать из-за отсутствия документов?" — говорит адвокационный директор Центра прав человека ZMINA Алена Лунёва.

По ее мнению, главным приоритетом должно стать именно возвращение человека в Украину, тогда как все дополнительные проверки могут проводиться уже после его приезда.

"За границей человек практически лишен эффективных механизмов защиты своих прав. Если уже в Украине Государственная миграционная служба откажет в выдаче паспорта, существует судебная процедура установления личности или возможность обжаловать решение. А что человек может сделать, находясь, например, в Беларуси или Казахстане?" , - отмечает правозащитница.

Впрочем, самым большим вызовом, убеждена она, является то, что проблема будет только нарастать.

"Часть украинских территорий находится под оккупацией уже более 12 лет. Эти дети выросли, многие уже создали собственные семьи и имеют детей. То есть фактически формируется уже второе поколение граждан Украины, которые никогда не получали украинских документов. И этот вопрос будет только обостряться", — подчеркивает Лунёва.

Именно поэтому, по словам правозащитницы, Украине необходимо создать не просто экспериментальный, а действительно действенный механизм, который позволит людям без лишних бюрократических барьеров вернуться на подконтрольную территорию, подтвердить свою личность и получить украинские документы.

"Ведь это не только вопрос документов. Это вопрос сохранения связи этих людей с Украиной. Если процедура останется слишком сложной или фактически недоступной, все больше людей просто перестанут даже пытаться получить украинские документы", — подытоживает Алена Лунёва.