Прорывы, препятствия и интриги. Как проходит процесс децентрализации в Украине

В марте 2017 года жители сел Звановка и Верхнекаменское Бахмутского района приехали к зданию Донецкой областной военно-гражданской администрации в Краматорске на акцию протеста. Селяне требовали от ОВГА пересмотреть утвержденный ею перспективный план объединения общин Донецкой области, по которому оба села должны быть присоединены к городам, и разрешить им создать свою отдельную объединенную территориальную общину (ОТГ).

Бунт Верхнекаменского и Звановки был не первым случаем, когда процветающие села принимали меры, чтобы не быть присоединенным к бедным городам, что, по мнению их руководства и жителей, вело к упадку всей общины. Как бы ни сопротивлялась ОВГА, ей пришлось принять документы двух сел и направить их в ЦИК для назначения выборов в будущей объединенной ОТГ. В Верхнекаменском и Звановке настаивали, что ключевым в процессе объединения территориальных общин является его добровольность, а значит, последнее слово должно быть за самими общинами.

На сегодня в Украине сформировались и перешли на прямые межбюджетные отношения с Киевом 366 ОТГ, на очереди еще 158. Результат объединения — бóльшая в сравнении с прежними общинами самостоятельность таких административно-территориальных единиц и бóльшие бюджетные ресурсы в их распоряжении.

Донецкая и Луганская область в этом процессе пока среди аутсайдеров: у них всего шесть и три уже действующих ОТГ соответственно; в скорой перспективе их должно стать по восемь. У Днепропетровской, например, — 34, а вместе с теми, в которых еще должны пройти выборы — 48: она среди лидеров. По данным сайта "Децентрализация власти", в 2017 году Днепропетровская область благодаря этому была одним из ведущих получателей субвенции на развитие инфраструктуры, которая распределяется в зависимости от площади и количества сельского населения ОТГ. Для Днепропетровщины это 135 млн грн.

"Подводные камни" децентрализации

Первые опыты децентрализации, естественно, проявили некоторые сложности и несуразности этого процесса на текущем этапе. Например, законодательство не дает пока права участвовать в процессе объединения городам областного значения. Такие населенные пункты и без того имеют с правительством прямые межбюджетные отношения — что, однако, не исключает желания их общин расширяться на ближайшие населенные пункты. В перспективе города областного значения тоже должны получить право становиться ОТГ, но споры вызывает вопрос проведения выборов в них после объединения. Местные власти без особого энтузиазма воспринимают идею досрочных выборов после включения в состав их общин одного-двух сел или поселков. Законодатели, вроде бы, готовы на компромисс в виде дополнительных, а не досрочных выборов в существующие советы таких городов.

Проблемы есть также с районными советами и администрациями. В Украине сформировалось уже несколько объединенных территориальных общин, занимающих всю территорию соответствующих районов. Как результат, имеет место фактическое двоевластие с трениями между руководством набирающих силу ОТГ и теряющих ресурсы и рычаги управления районов. Судьба районов уже довольно продолжительное время обсуждается в экспертных кругах и профильном комитете Рады. Их либо ликвидируют, либо, что более вероятно, тоже укрупнят, поставив новое руководство над несколькими объединенными территориальными общинами.

Некоторое время назад район был также серьезным тормозом для процесса объединения общин. Закон не давал возможности объединиться территориальным общинам из разных районов, даже если такой вариант был самым благоприятным для таких общин. Сегодня таким же тормозом остаются границы областей. Например, одно из сел Лиманского района Донецкой области больше всего тяготело к селу в Кременском районе Луганской области, но вошло в Лиманскую объединенную территориальную общину. Сложна эта ситуация еще и тем, что закон не дает территориальной общине права выйти из ОТГ, в том числе, и чтобы перейти в другую, так что в настоящее время процесс объединения — это путь в один конец.

Серьезным мотивом для противодействия местных чиновников  объединению громад являются и  различные финансовые нарушения, которые всплывут, если к власти в ОТГ придут другие люди.   Газификация, проведенная по документам и отсутствующая в реальности, не построенные дороги и т.д. - местным властям, особенно вросшим в свои кресла за долгие годы, есть что скрывать...

Наконец, как и в другие процессы реформ, в децентрализацию сильно вмешиваются политические и финансовые интересы различных игроков. Речь идет не только о торможении этого процесса, включая продолжительные проволочки Верховной Рады с назначением новых выборов или ведущуюся некоторыми политическими силами агитацию против создания ОТГ.

Формирование ОТГ, особенно после того, как этот процесс, рано или поздно, перестанет быть добровольным и будет завершен в директивном порядке, означает масштабные трансформации на уровне давно уже ставших ручными для правительства или некоторых политиков ассоциаций органов местного самоуправления. Ассоциация объединенных территориальных общин, созданная под эгидой Совета Европы, не вписывается в сложившуюся схему патрон-клиентских отношений. Поэтому ее участники уже сегодня фиксируют попытки притормозить и постепенно свести на нет ее развитие путем создания аналогичных, но вполне управляемых структур.

Юлия Абибок, "ОстроВ"

Этим текстом "ОстроВ" открывает серию публикаций о ходе децентрализации в Донецкой и Луганской областях и практиках местного самоуправления на уровне объединенных территориальных общин в Украине